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焦小平:新時代下PPP立法

發布日期:2018-12-03

財政部PPP中心主任焦小平在北京大學PPP研究中心PPP立法研討會上的講話

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財政部PPP中心主任焦小平

很高興參加今天北京大學PPP研究中心組織的PPP立法研討會,剛才聽了孫祁祥院長和黃永維庭長的發言很受啟發。下面我就今天的主題談下幾點自己的理解,請各位批評指正。

首先是如何看待中國的PPP?

第一,PPP是一種創新的公共服務供給管理模式。推廣運用PPP模式是全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。2014年以來,財政部按照黨中央國務院的決策部署,在公共服務領域推廣PPP改革,旨在通過PPP這項以供給側結構性改革為主的體制機制變革,推動轉變政府職能,放寬市場準入,激勵多種市場主體通過公平競爭方式增加、優化公共服務供給,解決公共服務供給不足、政府投資效率不高、服務品種單一、系統不優化、透明度不夠等問題,滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質公共服務需求。

第二,用歷史唯物主義的方法論正確看待PPP中國發展進程。2014年以前,國內已經開始有多年PPP實踐探索,主要是特許經營模式。上世紀90年代在我國引進推廣特許經營,在計劃經濟為主的體制下,它是一種改革創新,其歷史貢獻是有目共睹的。但是,在十八屆三中全會后,按照全面深化改革要求,政府與市場邊界發生了很大變化,很多過去需政府特許的事項,現在變成應該簡政放權的事項。特別是,2014年開始新一輪PPP改革實踐后,傳統意義的特許經營模式呈萎縮趨勢,在PPP市場的份額越來越小。這種變化是歷史發展的客觀必然。

第三,要準確理解PPP合作中三個參與主體的定位及相互關系。PPP涉及三方面主體---政府、社會資本和人民群眾。政府是人民群眾利益的代理人,公共服務的提供者,市場社會的監管人,也是PPP合同的甲方;社會資本是公共服務的供應商,由政府通過公開公平競爭方式選定,是PPP合同的乙方;人民群眾是公共服務的最終消費者。政府與社會資本平等合作,人民群眾的參與權、知情權、監督權,對公共利益的保護等,應是PPP的要義所在。

其次是如何做好新時代下的PPP立法工作?

第一,要明確立法方向。PPP立法應該貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,主動對標高質量發展,堅持問題導向,嚴控風險,實現PPP事業規范可持續發展?,F階段出現的PPP泛化異化等問題,頂層設計不統一,九龍治水是原因之一。不改變分工分家分治的局面,就難以從源頭上解決不規范問題。我們一定要從制度設計上拆掉風險源。

第二,要明確立法定位。立法是千秋大計,不是一時之計。PPP立法不能僅僅是對過去實踐的簡單總結,要以改革創新促發展為導向,堅持立、改、廢、釋,將實踐證明可行的創新實踐通過立法予以固化保護,對已不適應新發展理念的做法要堅決予以調整或摒棄,同時要給未來進一步改革開放留足空間。PPP改革在正確處理政府與市場關系,推動政府轉變職能,具體落實“放管服”,實現高質量發展,促進中國企業進入國際基礎設施市場,特別是促進“一帶一路”項目投資等,發揮了先行先試和改革破題的作用。這個宏觀定位是關鍵。

第三,要明確幾個重要技術問題。一是PPP合作雙方主體的法律關系,對此各界觀點不一,我認為,對于政府而言,主要是平等合作關系,再次是監管行政關系,二者并不沖突。政府作為合作一方,在參與具體PPP項目時,與社會資本法律地位平等,屬于民商事法律關系;同時還要看到PPP項目的產出是公共服務,政府具有不可推卸的監管權力和義務,這屬于行政法律關系。二是要突出強調重諾守信。信用是基礎,合同是王法。對社會資本而言,PPP是一種一次投入分期回報的商業模式,按合同約定獲得合理投資回報是社會資本的核心利益。我國現階段正處于經濟社會的轉型期,政府職能轉變尚未實現,依法治國還未完全到位,社會資本在雙方合作中還處于相對弱勢的地位。在這種背景下,立法應該更多地體現出對社會資本合法利益的保護,政府帶頭遵守合同,信守承諾。三是立法應推動建立一個統一規范透明高效的PPP大市場。PPP涉及國計民生,PPP項目只有在陽光下運行,接受社會監督,才能切實約束各方行為,達到多方合作共贏的目的。透明公開這一條要作為一個重點,將PPP各個參與主體在識別、論證、采購、簽約、實施等各個階段的關鍵信息都要通過信息化技術準確、動態地向公眾披露,實現全生命周期透明公開管理。


                                                                                                                                                                                                        來源: 北大PPP研究中心
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